長期以來， 智利財政制度“等級制”特徵十分顯著， 屬於典型的以政府為主導的集權財政管理模式。智利的“等級制”財政制度是在軍事****時期形成的，這種財政制度對財政管理效率重視不夠，並且缺少有效的制度制衡。20 世紀90 年代，智利民主制度的發展對“等級制”財政制度形成了挑戰， 要求財政改革的呼聲日益高漲。面對這一形勢， 智利政府實施了一系列的財政改革，成效顯著，成為拉美國家中成功實施財政改革的典範。分析智利財政改革的成功經驗，將為我國財政改革提供有益的啟示。
一、智利財政改革的基本進程
（一） 20 世紀90 年代智利財政改革主要措施為了克服“等級制”財政制度的缺陷， 智利政府和國會對如何實施財政改革達成了共識。20 世紀90年代提高財政透明度和責任性， 並****政府各部門支配公共資源的“自由裁量權”成為智利財政改革的主要內容。
11 控制現金支出。在20 世紀90 年代早期，智利國會總是批評政府利用預算靈活性條款擴大支出，以至於超過國會授權的額度。為此， 政府和國會在****經常專案和資本專案現金支出方面達成了共識， 並寫入預算法的第四條款。根據規定， 政府在“專案隊”裡享有分配財政資金的靈活性， 但不能提高財政支出的“總盤子”或者把資金從資本項目支出轉移到經常項目支出。
21 及時披露預算執行情況。20 世紀90 年代中期以前，除了審計署，智利政府沒有責任報告預算執行情況。國會和公眾對不能及時地瞭解預算實際執行情況而感到不滿。20 世紀90 年代中期以後，財政部同意並承諾對預算執行情況進行季報， 對中央政府意外事故準備金的使用進行月報。從2000 年開始， 這些報告也在財政部預算辦公室的網站上進行發佈，而且在審計署出臺法定報告之前，預算辦公室在年底也出版一些臨時的財政報告。
31 制定財政績效指標。從1994 年開始，財政部預算辦公室要求政府各部門和其他政府機構提供財政績效方面的定性和定量資訊。智利的財政部使用這些資訊建立了財政績效指標體系， 並且在討論年度預算時作為背景資料提供給國會。目前， 這個體©；系包括537 個指標， 已評估了109 個政府單位的財政支出的“有效性”、“效率性”和“經濟性”。該指標體系對公眾來說可視為加強財政責任的一種手段，也可以為國會的預算討論提供必要的資訊。
41 財政支出專案評估。為了完善原有的財政績效評價，1996 年智利建立了新的專案評估體系。1997年之後， 新的項目評估體系已對至少120 個專案進行了獨立的事後評估。這些專案評估是由來自非公共部門的專家組完成的， 專家組可以向預算執行機構索要資訊資料或委託專門的研究機構來輔助評估工作。項目評估週期一般為5 個月，評估的主要目的是判斷專案執行的連貫性和專案的進度。評估的結和建議要提交給財政部、總統和國會，以改善以後的財政支出決策。從2001 年開始， 實施了以一年為週期的專案深度評估。項目深度評估是對項目的中長期收益、資源使用效率和經濟性以及項目管理中出現的問題進行綜合評價。
51 管理改進計畫。為了提高公共管理效率和公共服務品質， 1998 年智利啟動了“管理改進計畫”，其主要措施是把對公務員的貨幣獎勵與工作目標掛鉤。2001 年智利重新設計了“管理改進計畫”， 建立了“關鍵管理”制度， 即以更寬泛的目標對公務員的工作進行評估， 儘量減少對公務員的評價或控制。該管理制度可以轉換成管理矩陣， 對每階段的進步可以進行標準化的衡量。值得一提的是， “管理改進計畫”對性別問題也給予了充分的關注。2002 年“性別平等”制度納入了“管理改進計畫”，目的是在政府提供公共服務時為男女提供相同的工作機會。
（二） 90 年代末智利財政改革的新進展
20 世紀90 年代在完善“等級制”財政制度基礎上， 智利已建立了比較健全的財政制度。但是在90年代末， 由於受到國際金融動盪的衝擊和政府選舉的影響， 智利在保持財政紀律和財政支出的有效性方面暴露了一些問題①。拉格斯總統執政後，積極深化了財政改革，其改革措施主要有：11 改革財政政策規則。拉格斯政府執政期間實施了以結構性預算平衡為基礎的財政政策規則。結構性預算平衡是IMF 和OECD 確立的財政政策評估方法，它能夠消除影響預算的週期性因素，從構成預算的長期支出來評估財政政策。結構性預算平衡規則在解決由政治因素引起的赤字方面也是一個非常有效的工具， 而且能夠提高財政政策的透明度。智利結構性預算平衡規則的實施消除了經濟週期和銅價兩個外生性因素對預算的不利影響， 主要作用體現在三個方面： 一是能夠減少經濟主體對宏觀經濟政策預期的不確定性， 有利於降低緊縮性貨幣政策的風險， 即降低主權外債在外國金融市場上的風險溢價；二是只要讓自動穩定器自動發揮作用，財政政策可以有效發揮“逆週期”的調控功能； 三是在經濟衰退時，可以判斷財政支出的削減是否有效，若出現了暫時性盈餘，有助於避免過度的財政擴張。21 完善中期財政預測。中央政府的中期財政預測由財政部預算辦公室負責。這些預測都是法定的，僅在總量上對財政運行狀況做出測算，為年度預算提供部分背景資訊。目前， 預算辦公室已發佈了涵蓋三年的中期財政預測， 並公開印刷出版。中期財政預測對智利制定《反逃稅法》和2001 年、2002 年的預算討論發揮了積極的作用。此外， 中期財政預測有助於政府提高財政管理能力。由於90 年代末的私有化，來源於國有企業的財政收入急劇減少，中期財政預測使政府意識到一方面必須提高私有化收入使用效率， 另一方面也亟需提高國有企業的盈利能力，拓寬公共服務收費範圍，並且增加國有金融資產的盈利性。
31 改革預算分配方式。為了打破原有的“增量”預算並控制預算規模， 智利在2001 年和2002 年引入了新的預算分配方式。嚴格****各部門根據過去©；預算“盤子”確定的預算額度的使用， 並且要求至少重新分配其預算額度的2 %.對於新專案的支出預算，各部門要競爭申請中央基金，該基金根據各部門所建議的新專案是否符合政府優先發展的項目來分配資金。在該基金執行的前兩年裡，有512 億美元資助了330 個項目。這種機制被證明是一種比較透明和有效的改善“增量”預算配置的方式。41 促成財政改革的社會共識。為了解決不同利益集團在預算分配上的矛盾， 主要在年度預算上附加政治協定加以協調。這不僅有利於打破原有的預算分配利益格局， 而且還有利於促成不同利益集團達成財政改革的共識。拉格斯政府時期年度預算所附加的政治協定除了強調財政透明度和支出評估等問題外， 政府還強化了財政管理的責任性。一是加強對金融問題的研究，如隱性債務、最低退休金保障和國有企業的盈利能力等，研究結果要上報給國會；二是為了使國會能夠對上年度政府工作做出評價，在下年度預算討論之前， 政府要向國會提供上年度預算執行、績效指標和專案評估等資訊。51 改革財政管理制度。一是改革公共部門會計制度。目前， 智利公共部門的會計制度是權責發生制， 而預算會計制度則是收付實現制。公共部門的會計制度改革目標是使會計制度能更精確地計量公共部門的真實經濟成本， 並且能夠有效地強化公共機構的財務責任。二是公共部門的財務管理一體化。智利的審計署和財政部的預算辦公室共同推動了公共機構財務管理一體化的實施。其目的在於建立一個完整和統一的資訊制度， 使得公共機構的管理更加有效和透明。財務管理一體化不僅有助於設計產出和績效指標， 而且有利於財政支出專案評估。三是加強流動性資金管理。智利財政部改變了過去分散的現金管理方式， 根據年度現金支出專案對政府部門或公共機構按月撥付現金。財政部和政府其他機構的流動性資金分別存入中央銀行和國家發展銀行的不計利息帳戶。加強流動性資金管理的主要目的是改革現金管理和資金撥付制度， 使財政資金的機會成本最小化。
二、智利財政改革的成效
20 世紀90 年代在有利的國內政治環境下①， 智利積極主動的財政改革取得了優異的經濟發展業績。經濟實現了可持續增長，債務負擔急劇下降，收入分配狀況明顯改善， 並且抵禦外部衝擊能力顯著增強。
11 持續實現財政盈餘。除1999 年， 20 世紀90年代智利連續9 年實現財政盈餘， 公共儲蓄持續增長。在20 世紀90 年代平均總預算盈餘占GDP 的比例為113 % ， 公共儲蓄占GDP 的比例大多數年份都有增長，在1996 年達到518 %.這就使得公共債務包括內債和外債都出現了大幅度的減少， 占GDP 的比例從1990 年的4712 %下降到2000 年的1418 %.①20 世紀90 年代，歷史上財政失衡的教訓使智利的政治家非常支持謹慎的財政政策。中左聯合政府也相信政府的信譽很大程度上取決於它能否謹慎處理公共財政問題，並且90 年代政府的反對派在財政上也屬於保守主義者，這就為財政政策的謹慎行事創造了有利的政治環境。
21 提高社會支出比重。20 世紀90 年代，在持續實現財政盈餘的基礎上， 政府擴大了對健康和教育領域的社會支出。社會支出累計增長率高達101 % ，並且占公共總支出的比例由1990 年的65 %上升到2000 年的70 %.支出增長率最高的是對健康和教育領域的財政支出， 在20 世紀90 年代累計增長率分別為117 %和141 %.
31 收入分配狀況明顯改善。20 世紀90 年代，智利通過擴大社會服務、轉移支付以及公共投資，強化了政府的再分配職能。到90 年代末，政府通過轉移支付使20 %的最貧困家庭收入增加了近85 % ， 但對占人口20 %的富裕階層收入的影響不超過1 %.政府的轉移支付不僅提高了社會公平， 明顯地改善了90 年代收入分配狀況， 而且使貧困率從1990 年的3816 %降到了2000 年的2016 % ， 使同期赤貧率從1219 %減少到517 %.
41 財政政策的宏觀調控能力增強。智利實施的結構性預算平衡規則取得了積極的成效， 以財政政策為手段的宏觀調控能力增強。結構性預算平衡與傳統的預算平衡相比， 有助於緩衝外部衝擊和提高財政透明度。1988 年智利出現了較大的結構性赤字，到了20 世紀90 年代中期，結構性盈餘占GDP 的比例穩定在114 %左右 .儘管1999 年產生了018 %的結構性赤字， 但2000 年又產生了011 %的財政盈餘。智利財政狀況的改善和穩定不是經濟週期上升的結果，而是政府預算的結構性改善，得益於以結構性預算平衡為基礎的財政政策規則。
三、智利財政改革的啟示
繼20 世紀80 年代債務危機之後，20 世紀90 年代拉美地區金融市場動盪不安， 部分拉美國家長期的財政失衡、大量的隱性債務和財政政策的時間不一致性等問題逐漸暴露， 使得人們重新關注拉美國家的財政改革問題。成功的財政改革關鍵要在經濟、管理和政治三個方面做出平衡， 20 世紀90 年代智利的財政改革無疑是一個成功的典範。綜合分析智利的財政改革舉措， 本文認為其成功的經驗主要集中於以下幾點：一是通過完善中期財政預測，提高了財政資源配置效率， 並以改革增量預算分配方式的辦法，增加了支出決策的透明度；二是引入了新的管理工具以改進財政績效， 並提高了公共機構的管理效率；三是****了政府部門支配公共資源“自由裁量權”， 並出臺了制度化的規定； 四是為提高和加強國會在預算討論中的作用， 政府向國會提供了詳盡的相關背景資訊； 五是在國會預算討論中對於預算博弈的結果，政府用正式的檔來說明，並通過政治協議的形式附加到年度預算之中； 六是實行了結構性預算平衡財政政策規則， 不僅反映出政府強化財政紀律的決心， 而且使財政政策成為智利有效應對外部衝擊的宏觀經濟政策。