自20世紀90年代以來. 隨著以“華盛頓共識”為指導的經濟改革在拉美地區普遍展開. 這個地區的經濟呈現出劇烈動盪和增長乏力的局面。然而. 智利經濟卻表現不俗. 不僅宏觀經濟形勢基本保持穩定. 而且增長勢頭強勁. 1991-2000年以年均增長6.6%的業績居拉美各國之冠(1990-2003年為5.6%). 比同期拉美地區的平均增長率(3.3%)高出1倍. 成為智利發展史上經濟增長最快的時期。對於智利經濟的出色表現. 究竟應當如何解釋?智利是新自由主義模式成功的樣板嗎?智利的發展模式究竟有什麼特色?本文試圖就這兩個問題進行一些探討。
一 對改革進程的回顧
筆者認為. 智利的經濟成就是政府從本國的實際情況出發. 實行自主的、有創意的經濟政策的結果；或者說. 是智利逐步背離新自由主義的結果。為了說明這個問題. 有必要對智利的經濟改革進程作一個簡要的回顧。智利經濟改革是在軍隊通過1973年“九一一”政變推翻阿連德領導的“人民團結”政府之後啟動的. 迄今大體經歷了三個階段：1974—1982年. 1983-1989年. 1990年至今。
第一階段的智利經濟改革具有強烈的意識形態特點. 不僅嚴厲譴責“人民團結”政府“全面破壞了經濟”. “企圖把智利變成一個馬克思主義的極權國家”. 而且全盤否定前期由國家主導的、高保護下的進口替代工業化發展模式. 主張建立徹底的自由市場經濟. 推行自由貿易. 發揮比較優勢。當時採取的主要改革措施包括放鬆管制. 歸還前政府徵收的私人土地和企業. 實行貿易自由化(平均關稅由1973年的94%降至1979年6月的10%. 取消非關稅限制). 開放金融市場和資本帳戶. 反通貨膨脹(包括採取貨幣升值手段). 等等。這些改革的指導思想是：“一旦確立了市場力量的統治. 資源就會(無代價地)重新配置給本國具有比較優勢的出口工業. 從而既帶動出口也帶動整個國民產值的快速增長。”然而. 這個階段的改革成效並不好. 表現為經濟劇烈的起伏動盪. 其中1975年和1982年分別出現負增長(-12.9%和-14.3%). 1974-1981年的平均增長率僅為3.3%. 低於1960-1970年的4.2%。雖然這個階段出口明顯增長. 但進口增長更快. 形成大量貿易赤字. 到1981年出口已呈現下降趨勢. 到1982年智利因舉借外債失控而陷入債務危機。
第二階段的改革依然是在軍政府時期進行的. 但在政策上進行了較大的調整。弗倫奇—大衛斯把這種調整稱之為“對新自由主義正統的偏離”(unadesviacion de la ortdoxia neoliberal)。他指出：“為了應對1982年的嚴重衰退. 智利被迫調整政策以對付外部的嚴重限制和促進國內的復蘇。於是就出現了從主要是在70年代及80年代初確立的非常正統的或新自由主義的模式向一個更實用主義的模式的轉變. 包括從某些初期改革中的局部倒退。”
第二階段主要的政策調整有以下幾個方面。(1)重新提高關稅。前期快速的貿易自由化改革引起進口激增和外來商品的劇烈競爭。為扭轉這種局面. 智利政府在1982年以後再度提高關稅. 由原來10%的統一關稅逐步提高. 1984年9月達到35%的最高水準。1985年3月起關稅開始緩慢下調. 直到1991年年中才穩定在11%的水準上。儘管如此. 1984-1989年的平均關稅水準仍為20%. 比1980-1982年期間高出1倍。(2)實行出口退稅制度(sistema de reintegro). 並對出口生產商進口機器設備減免關稅。(3)調整匯率。1983年. 智利重新實行爬行匯率制(paridad reptante). 官方匯率根據國內與國際通貨膨脹的差別不斷調整. 不僅糾正了原來的貨幣升值. 而且使貨幣逐步貶值. 1982-1988年期間貨幣實際貶值幅度達130%。此外. 80年代期間. 政府還採取了加大反傾銷力度. 實行主要農產品價格按國際行情浮動. 對出口企業提供技術支援以及減稅等措施。上述政策措施至少反映出債務危機發生後國家對經濟生活採取了一種主動干預的積極態度。這些政策調整不僅促使資源配置進一步向可交易產品生產部門轉移. 推動了出口的增長. 而且也帶動了替代進口商品的生產. 對於緩解80年代因債務危機引起的困境起了積極作用。整個80年代. 拉美地區經濟出現“失去的10年”. 1980-1990年地區年平均增長率僅為1.1%. 智利卻仍然達到3.0%. 比地區平均增長率高出1.7倍。
隨著1990年文人政府取代軍政府上台執政. 智利經濟改革進入了一個新的階段。J.拉莫斯認為：“的確. 在智利. 從1990年起. 隨著民主的到來. (對新自由主義模式的)偏離就更大了。發展戰略雖然是建立在新自由主義模式的基礎上. 但已經作了修改. 旨在建立一個致力於同時取得增長與公正的更積極的國家(un Estado mas activo). 而不是像新自由主義所說的公正是增長的結果。”弗倫奇—大衛斯對智利文人政府經濟班子的基本立場做了進一步的解釋：“新的看法是既贊同對開放過程中的失誤有理有據的批評. 開放過程造成了70年代嚴重的工業化倒退和大批企業的破產. 但同時也考慮到. 新自由主義改革在16年前就開始了. 並已在1979年結束。做過了的已是既成事實。翻過那一頁. 重新開始。”這就是說. 文人政府奉行的是對原有的改革再進行改革的方針。或者說. 文人政府所繼承的主要是改革的基本目標. 即由進口替代工業化的內向發展模式轉向外向型發展模式. 由國家主導型經濟轉向市場經濟. 至於基本經濟政策. 則要由政府根據國內外環境的變化自主地決定和調整。
二 文人政府經濟政策舉要
1990年以來. 智利前後幾屆文人政府採取了一系列行之有效的經濟政策. 並表現出明顯的政策連續性。在本文有限的篇幅內. 不能論及所有這些政策. 只能擇其主要者加以介紹。
貿易政策。90年代初. 文人政府在保持原有的貿易自由化水準的同時. 貿易政策的一個重大變化是先後與拉美、北美、亞洲、歐盟等一系列國家和地區集團簽署雙邊自由貿易協定。智利大概是目前世界上對外締結雙邊自由貿易協定最多的國家。這一政策調整主要基於以下兩點考慮。第一. 儘管智利的貿易開放程度已經很高. 但是. 在當今世界區域集團化迅猛發展的情況下. 一國的單邊貿易開放所能獲得的收益是有限的。必須利用自身貿易開放的條件. 與對方簽訂雙邊自由貿易協定. 才能通過相互的貿易優惠獲取更大的收益。第二. 鑒於智利的貿易自由化程度明顯高於其他拉美國家. 因此. 在90年代以前. 智利的貿易政策就具有一種脫離拉美而面向其他地區的傾向。隨著80年代末90年代初拉美各國貿易自由化步伐的加快和地區經濟一體化向“開放的地區主義”方向發展. 智利必須重新重視發展與本地區的貿易. 而採取與其他拉美國家簽訂雙邊自由貿易協定是貫徹這一方針的有效途徑。可以說. 90年代以來. 智利通過簽訂雙邊自由貿易協定的方式明顯地擴大了出口市場。
匯率政策。如前所述. 智利在80年代實行根據國內外通貨膨脹率的變動不斷進行小幅調整的爬行匯率。進入90年代以後. 外資、特別是短期私人資本的大量流入. 對本國貨幣形成越來越大的升值壓力。針對流入的外資以美元為主的形勢. 智利政府對匯率政策做出非常重要調整. 放棄了本幣單獨與美元掛鉤. 改用釘住多種貨幣即“貨幣籃子”的辦法. 增加了央行對兌換市場的干預. 並對流入的短期資本採取強制存款(encaje)的政策(關於這項政策. 下面再做進一步介紹)。上述政策無疑對於穩定匯率和防止貨幣過度升值發揮了積極作用。這一點對於像智利這樣出口對國民經濟具有重大影響的國家尤為非常重要。儘管在90年代中期. 主要在1996-1997年期間. 智利依然未能有效遏制投機資本的過量流入. 以及1995年至1997年10月期間貨幣累積升值16%. 並由此導致亞洲金融危機引起的衝擊波和1999年改用自由浮動匯率制. 但與某些拉美國家長期採用與美元掛鉤的固定匯率制所造成的嚴重後果相比. 智利在這方面所遭受的損失要小得多。由於出口市場的擴大和匯率制度比較合理等多種因素的綜合作用. 智利的出口在90年代一直保持強勁增長勢頭：1990-1994年為10.0%. 1995—1998年為9.5%. 1999—2001年為7.3%。
強制存款政策。眾所周知. 外來的短期投機資本對不少發展中國家的金融市場造成了巨大的衝擊和嚴重的後果。智利是最先對這類投機資本採取防範措施的國家之一。1991年6月. 智利央行出臺了所謂“強制存款”政策. 規定投機性的短期資本流入(主要是短期貸款和存款)必須將相當於資本流入量的30%存人中央銀行1年. 不付利息。這一做法實際上就是提高外部融資的成本. 是限制投機資本流入數量和調整外來投資結構的調節措施之一。後來. 隨著資本流入壓力的下降. 強制存款比重也逐步下調. 直至2001年最終放棄強制存款政策。學術界迄今對這一政策仍有爭議。支持者認為. 從宏觀經濟政策角度看. 這一政策能給貨幣政策提供更大的活動餘地. 可以避免因短期資本流入過多引起的週期深化；在使用外部融資較少的情況下. 由資本流入形勢逆轉所造成的損失就比較小。反對者則認為. 這一政策往往並不能達到所追求的目標. 特別是在限制資本流入量方面. 有可能給國內企業融資帶來困難並加大融資成本。e不過. 筆者認為. 智利在特定的環境下採取特定的政策的做法. 從決策層面看是有創意的；與短期投機資本在一些國家造成嚴重的金融動盪相比. 智利實行這一政策所取得的成效是積極的。
財政政策。智利文人政府當政以來. 對於在金融全球化條件下應該採取什麼樣的財政政策也進行了有益的探索。據有關文獻介紹. 智利政府通過適度限制公共開支. 根據形勢變化對增值稅稅率進行一定幅度內的向上或向下調整. 建立穩定化基金(rondo de estabilizaci6n). 保持公共財政相當於 GDPI%的結構性盈餘等手段. 逐步形成了一種穩健的、負責任的財政政策。90年代以來智利保持了27%-28%左右的投資率. 達到其歷史最高水準. 成為拉動經濟增長的關鍵性因素；與此同時. 國家維持了對社會保障體系的資金投人. 並償還了大量外債。“實際上. 90年代期間. 國家為社會發展提供了持續的財政支援. 包括1998—2002年經濟減速期間也不例外. 中央政府的債務餘額由1989年占GDP的43.8%降至2002年的15.9%。”
支援中小企業政策。智利在支持中小企業發展方面已經形成了比較完整的政策體系和與之配套的體制架構。這個政策體系主要包括以下幾個方面：(1)面向中小企業的專門融資管道. 其中包括由國家生產開發公司(CORFO)擔任仲介的中小企業投資貸款；由CORFO購買銀行債券. 銀行將發行債券收入專用于向中小企業貸款；國家提供擔保補貼的貸款. 即向中小企業放貸的金融機構直接向保險公司購買擔保. 其費用的75%由國家支付. 等等。(2)提供技術援助。智利于1993年建立面向中小企業的技術援助基金(FAT). 專門資助這類企業聘請顧問. 以解決諸如市場分析、產品設計、控制污染、建立資訊系統等。(3)中小企業研究與開發援助。智利于1991年建立全國技術與生產基金 (FONTEC). 支援中小企業的研究與開發活動。(4)培訓。軍政府曾對國家培訓體制進行改革. 但效果不佳。1995年. 文人政府制定了面向中小企業的培訓計畫. 其中包括對中小企業業主、經理及管理人員的培訓和對小農業生產者的培訓。1998年還建立國家培訓基金(FONCAP). 為中小企業員工培訓提供資助。此外. 政府對這類企業的支持還包括某些鼓勵出口的政策性優惠. 以及鼓勵同一地區的同類企業形成某種聯合體等。
社會政策。社會政策並不是本文關注的重點. 但是. 我們應該看到. 智利在取得經濟較快增長的同時. 並沒有忽視社會發展。正如有的學者指出：“由於生產率的增長. 工會作用的加強. 也由於一度非常滯後的最低工資快速而集中的增加和稅收的非常重要增長(超過GDP的2%). 實際工資以每年將近4.5%的速度提高. 並顯著增加了被拖欠的人力資本(衛生、教育和住房)投資. 以及最低養老金和家庭撥款。因此. 貧困人口已明顯地降至總人口的30%以下. 收入分配有了改善。”
三 關於“國家”(Estado)的定位
綜上所述. 我們認為. 智利90年代以來經濟形勢的明顯好轉似乎有兩個非常重要因素值得考慮。第一個因素是. 同其他拉美國家相比. 智利經濟改革的啟動要早10-15年. 進入90年代後智利已經渡過了改革前期的混亂與衝擊。在經濟改革的前期階段. 由於指導思想的偏差和政策的不當. 智利經濟經歷過劇烈的起伏動盪. 人均GDP的平均增長率僅為1.5%左右. 貧困家庭比重由占30%上升到超過40%。正如有的學者指出：“在(智利改革的)頭10年中. 自由貿易導向的主要衝擊是一種‘對內的破壞效應’. 其中最突出的是前幾十年間逐步形成的國內經濟遭到局部性的破壞或肢解. 造成了巨大的負面社會效果。”對其他拉美國家而言. 90年代還正處在改革的前期階段. 正在經歷著類似智利前期的“激進式”改革所引起的強烈衝擊。這或許是我們觀察這些國家90年代經濟與社會形勢的一個非常重要視角. 但這並不等於說這些國家面臨的嚴重經濟與社會問題會隨著時間的推移而自動化解。這就涉及我們所說的智利經濟形勢好轉的第二個因素：政府在改革指導思想和經濟政策上的重大調整。
在論及智利政府改革指導思想和經濟政策的調整時. 我們應當看到. 智利改革在追求建立市場經濟、實行自由貿易、發揮比較優勢、讓私人企業起主導作用等基本目標上是前後一貫的。90年代以來智利歷屆文人政府改革指導思想的調整主要集中於對國家職能的重新定位. 並把國家的干預或調控集中於處理好改革與發展的關係。
在智利改革過程中. 新自由主義者在國家的作用問題上有兩種觀點較具代表性。一是在對國家作用的整體看法上. 認為“市場是自足的、良性的經濟調節機制”. 國家只會造成扭曲與無效率. 主張取消政治和國家. 因而被批評為“新自由主義的烏托邦”。二是認為國家的收入再分配職能是對企業部門的負面干預. 收入再分配過程是經濟“停滯之源”。根據國外學者對智利國家改革的研究. 可以把智利政府對國家的重新定位歸納為以下幾個方面。(1)國家不再是企業創建者、經營者和直接生產投資者. 但與此同時. 國家為保持國民經濟的活力與穩定不斷地進行調節(如對危機局面進行干預)；通過政府促銷、提供補貼、刺激投資、簽訂貿易協定等支援企業擴張；採取多種辦法吸引外資；提供道路、港口、機場等基礎設施；對人力資本的形成進行干預. 等等。(2)國家不再在投資資源的配置上起決定作用. 而是成為“第二線的資源配置者”. 主要是通過提供補貼、提供投資政策優惠、放慢關稅減讓速度等來扶持某些部門的發展。(3)國家在發揮收入再分配職能時堅持一條原則：不在大企業家階層中造成不信任感。政府的行動主要包括兩個方面：一是向特定的社會集團轉移資源. 包括現金和減免教育、醫療收費. 確定最低工資水準. 支持中小企業等；二是向貧困地區轉移資金和建立特定的地區發展基金。(4)國家通過諸如匯率、利率、財政等方面的政策調整保持宏觀經濟環境的穩定。(5)國家制定必要的市場運作規範. 包括對已經私有化的企業進行必要的干預. 特別是在公用事業領域確保用戶的權益不受侵害。正如勞爾·岡薩萊斯指出：“儘管國家的分量比過去減小了. 但上述情況表明. 智利經濟絕不是一種不要國家的經濟。國家保留了它在現代國家應當出現的所有領域的存在. 並限制著教條式新自由主義的得逞。”
四 關於智利的發展模式
經過30年的改革. 智利經濟發生了深刻變化. 市場經濟體制已經建立. 企業私有化過程已基本結束. 一種新的出口導向發展模式已初步形成。從當前情況來看. 智利經濟面臨的主要問題既不在於其經濟體制. 也不在於政府的宏觀調控能力. 而在於這種新的發展模式的局限性。
智利經濟改革所追求的基本目標之一是徹底改變以往由國家主導的、高保護下的內向工業化發展模式. 建立一種發揮資源比較優勢的出口導向發展模式。這一改革目標的確定是基於這樣一種判斷：原來的發展模式是逃避外部競爭的封閉模式. 所形成的工業體系既無效率又無活力. 阻礙著勞動生產率和國際競爭力的提高。因此. 新發展模式的形成過程實際上是一個產業結構大調整的過程. 大體經歷了三個階段。前期的改革主要是通過快速地、大幅度地降低關稅和非關稅保護(平均關稅降至原有水準的1／10). 使工業部門在激烈的外部競爭中遭到“破壞”或“肢解”。這就是筆者在前面說過的改革的頭10年中. 自由貿易導向造成對內的破壞效應。從債務危機發生到80年代末屬於第二階段. 政府採取重點發展出口生產部門的方針. 這既是建立新的發展模式的基礎. 也正好與債務危機發生後解決對外支付問題的緊迫性相吻合。可以說. 國內擁有豐富的自然資源、貨幣的大幅度貶值和國內的低工資政策等因素. 成就了這個階段出口部門的發展。也正是在這個背景下. 在80年代後半期私有化高潮中國家將大型銅礦企業保留下來。90年代文人當政後. 政府進一步強化了促進出口的方針. 推動智利產品出口成為國家外交工作的重心之一. 簽訂了大批雙邊自由貿易協定；實施特殊部門補貼政策(如林業補貼)；專門制定礦業部門外國投資法；擴大出口產品種類. 增加出口生產基地；加大基礎設施建設力度. 等等。出口快速擴張成為拉動經濟增長的主要因素。60年代. 外貿占智利GDP的9%左右. 到90年代末. 這一比重上升到30%。
儘管智利的出口導向發展模式已經取得明顯的成就. 但這一模式目前也面臨諸多的局限。(1)出口商品以初級產品為主。智利出口商品結構已由原來單一產品(銅)轉向多樣化. 但這種多樣化沒有超越初級產品的範疇。2000年. 10大主要出口商品無一例外都是農、林、漁、礦業產品. 占出口總值的63%。從出口商品的加工程度來看. 以1998年為例. 未經加工的初級產品占30.5%. 簡單加工的初級產品占55.5%. 製成品僅占14%。雖然近些年來國際市場上相當一部分原料和初級產品價格看好. 但這類商品遭遇需求與價格劇烈波動的風險是很大的。(2)出口部門與其他經濟部門的整合程度不高. 拉動效應有限。以資源開發和簡單加工為主的出口產業部門與其他經濟部門的聯繫是薄弱的。大型企業對出口部門的控制更強化了這種弱點. 例如. 這類大企業與中小企業之間的分包、合作關係是很少的。國內製造業部門基礎較差. 難以承擔為農、林、漁、礦業部門製造生產設備的任務。在市場高度開放、國內商品供應能力有限的情況下. 由出口收入增長所形成的追加需求有相當大一部分轉變為進口需求。(3)出口部門創造就業的能力相對有限。在智利. 出口部門無疑是提供就業的非常重要部門. 90年代以來這個部門的總體工資水準也明顯高於其他部門。但從出口增長帶動就業的情況看. 農業和漁業部門效果較好. 礦業部門則出現出口增長而就業反而減少的趨勢。有關統計資料顯示. 大型企業目前以僅占20%的就業勞動力提供全國95%的出口產值；全國有50%左右的勞動力分佈在生產率和收益都很低的個體農業、中小企業或微型企業中。這種狀況大概是智利儘管整體經濟形勢不錯. 但失業率卻居高不下的一個非常重要原因。最近5年來. 智利城市公開失業率一直在9%左右徘徊。
綜上所述. 關於現行發展模式的可持續性問題已經成為智利政府和經濟學界十分關注的問題。是通過進一步使出口商品多樣化並增加附加值來提高出口部門對國民經濟的拉動作用. 還是再選擇某些具有前景的新興製造業行業作為重點產業. 或再作出其他戰略性選擇. 都還有待於進一步觀察。