From:唐勇.(2023).智利移民政策的歷史和現狀. 中國出入境觀察(09),68-71.
智利共和國，簡稱智利，是位於南美洲的國家。智利與中國是全面戰略夥伴關係，也是中國在拉丁美洲最重要的夥伴。1970年，智利成為第一個同新中國建交的拉美大陸國家。1999年，智利第一個就中國加入世界貿易組織的拉美國家。2004年，智利第一個宣布承認中國完全市場經濟地位的拉美國家。2005年，智利是拉美地區第一個同中國簽署雙邊自貿協定的國家。
一、智利的移民概況
移民已成為當今國際社會重要的關注主題之一。在智利，外籍移民人口始終伴隨著當時的地緣政治背景和自身的政治經濟而變化。當前，智利是南美洲經濟較為發達的國家之一，也是南半球主要的移民目的地國家。在過去的40年裡，智利外籍移民人口占全國總人口的百分比增加了7倍，從1982年占全國總人口的0.7％上升到2020年占全國總人口的7.5％。在19世紀和20世紀初，來自歐洲的移民大量湧入智利。如在1865年至1920年間，平均而言，居住在智利的所有外國人總數中，有52.5％以上是歐洲人。隨著國內與國際形勢的變化，從20世紀90年代至21世紀中期，該國外籍移民來源國主要是秘魯、阿根廷等周邊國家。2020年，永久居留于智利的外國人口約為146萬人。2021年，永久居留于智利的外國人口約為148萬人，且大多來自委內瑞拉、秘魯、海地、哥倫比亞和玻利維亞等國。
外籍移民的湧入，給智利帶來較為明顯的變化就是該國人口的增長，在1990年至2000年期間，外籍移民對智利人口增長貢獻了1.1％，而在2000年至2010年期間，這一比例上升至8.7％，在2010年至2020年期間，則飆升至35.2％。
二、智利移民政策的演變
智利自1818年宣告獨立以來，其移民政策先後經歷了有選擇性鼓勵移民時期、適度限制移民時期、嚴格限制移民時期、適度放寬移民時期、限制移民時期五個階段。
（一）有選擇性鼓勵移民時期（1818年—1918年）
1818年建國後，智利花了大約一個世紀的時間鼓勵來自歐洲的移民移居該國。1824年，智利出臺了一項移民相關的法律，該法律鼓勵來自歐洲的移民（主要是來自英國、德國和瑞士的移民）到智利城市的中心開辦工廠，以及到人煙稀少的南部地區定居。1854年，智利人口普查顯示該國大約有2萬名外籍移民，其中大部分是德國人。1882年，智利在歐洲建立移民總局，通過向移民智利的家庭提供該國未開墾地區的土地，從而進一步吸引歐洲移民。1883年至1895年間，有超過3.1萬名北歐人定居于智利人煙稀少的南部地區。基於選擇性鼓勵移民政策，在1865年至1920年的絕大多數時間裡，智利有一半以上的外籍移民是歐洲移民。
（二）適度限制移民時期（1918年—1973年）
受1914—1918年第一次世界大戰的影響，智利結束了有選擇性鼓勵移民的政策，轉向適度限制外國人入境的政策，第二次世界大戰的到來更是加強了智利在適度限制移民方面的政策。1953年，在關於從歐洲重新安置二戰後難民的討論中，智利出臺了一項移民法即第69號法令，旨在建立移民的法律制度。在這一時期，智利政府要求所有進入該國的外國人都要有足夠的資金，以確保自己可以在該國生活6個月以上。同時，外籍移民對象主要針對那些在該國至少居住兩年的外國人的直繫親屬。基於適度限制移民政策，在二戰結束後的幾十年裡，智利外籍移民人口占全國總人口的百分比呈現不斷下降的趨勢。
（三）嚴格限制移民時期（1973年—1990年）
1973年，智利軍政府成立。在這一時期，智利採取了更加嚴格的限制移民政策，並有針對性地鼓勵投資移民。1975年，智利從國家安全視角出發，基於防止「危險分子」或「恐怖分子」進入該國，制定了《外國人法》。該法規定了管理外國人入境、居住、驅逐等部門的職能以及簽證的類別——旅遊簽證、居民簽證、永久簽證等內容。在「居民」簽證類別中，《外國人法》規定了5種不同的簽證：合同簽證、學生簽證、臨時簽證、官方簽證、難民簽證或避難者簽證。持有合同簽證的外國人必須由智利僱主擔保，而臨時簽證則是給那些被認為對智利發展有益的人，如科學家、商人等。基於嚴格限制移民政策以及國內外局勢的影響，1982年，在智利出生的外籍移民人數達到了歷史最低點，僅占該國總人口的0.75％。
（四）適度放寬移民時期（1990年—2017年）
1990年，隨著智利軍政府的統治結束，智利移民政策也隨之改變，開始吸引移民和難民。在20世紀90年代初期，智利通過設置臨時性的國家回歸辦公室、免除政治流亡者的關稅以及驗證在國外獲得的大學學位等措施，吸引在軍政府統治期間離開智利的人返回。與此同時，智利也積極參與執行聯合國難民署關於來自前南斯拉夫等國家或地區的難民安置計畫。隨著經濟和社會持續發展，智利逐漸成為拉美地區熱門的移民目的地國。1992年至2017年間，來自秘魯、哥倫比亞、委內瑞拉、海地等國的移民占據智利外籍移民的82％。
（五）限制移民時期（2018年至今）
2018年以來，智利的移民形勢持續發生顯著的變化，移民問題已成為智利公眾和媒體關注的重要話題。拉美其他國家社會政治經濟危機等因素作為推力，智利社會政治經濟穩定向前等因素作為吸力，使得來自海地、委內瑞拉等國家的大量移民湧入智利，給該國帶來不小的挑戰。為此，智利政府採取限制移民的舉措，如提高簽證要求、實施人道主義有序回歸計畫等。舊的移民法律體系逐漸無法有效回應智利當前所面臨的移民問題。為此，智利國會於2020年12月批准了一項新的移民法——《移民和外國人法》，以取代1975年《外國人法》，這是智利移民政策史上一個重要的里程碑。在移民管理機構設置方面，該法規定建立國家移民局以取代原來隸屬於內政部的外國人和移民局。新成立的國家移民局擁有獨立的法人資格和資產，通過內部和公共安全部接受該國總統的監督，其職責主要包括：一是審批臨時居留、永久居留、歸化入籍等申請；二是促進移民融合，增進國民與外國人之間的凝聚力；三是推動智利移民管理現代化。在移民政策審查、制定方面，該法設立了一個由內政和公共安全部、對外關係部、財政部、司法和人權部、社會發展和家庭部、社會保障部等部門的部長組成的移民政策委員會。該委員會每4年審查一次國家移民政策，並與共和國總統一起批准國家移民政策。該委員會是智利審查、制定移民政策的一個重要平台，可以有效地回應流動移民人口的需求，合理地提出國家在一段時間或特定區域內發放的移民配額和居留許可類型。在簽證方面，該法規定禁止外國人從旅遊許可調整為臨時居留，且以臨時身份進入該國的外國人很難從臨時身份轉變為永久身份。該法律為2020年3月之前合法進入該國的非法移民提供了申請合法身份的途徑，而那些通過非常規方式進入該國的非法移民則被告知需要離開智利，向智利駐外領事館申請簽證。
三、智利現行的移民政策
隨著《移民和外國人法》、第296號法令（移民方面的行政法規）等法律法規的出臺，智利移民治理法治化、現代化進程不斷加快。當前，智利現行的移民政策主要包括家庭團聚類移民政策、季節性外籍勞務移民政策、難民政策等。
（一）家庭團聚類移民政策
在智利，公民或永久居民可以向相關部門申請與其配偶或事實婚姻關係的人、父母、18週歲以下的兒童、殘障兒童、24週歲以下未婚在讀子女、未滿18週歲且由其照顧或監護的人到智利團聚。
（二）投資和技術移民政策
根據智利《移民和外國人法》第79條規定，對智利進行投資或證明在智利有有效運營公司或對該國文化、藝術、科學、體育等領域作出貢獻的外國人，在申請該國永久居留權方面具有較大優勢。在智利，臨時居留許可證可以頒發給尋求在該國投資金額等於或超過50萬美元或等值的其他貨幣的外國人，且此類投資必須以生產貨物或提供服務為目的。對於有意定居智利並在該國認可的教育機構學習的外國人也可以申請臨時居留許可證。
（三）季節性外籍勞務移民政策
在智利，存在著大量季節性外籍勞務移民（打算進入智利從事特定季節性工作的外國人）。以農業領域為例，2020—2021年農業季節第九次農業和林業普查的初步數據顯示：大約120萬名農業工人中，有58.1％是季節性工人；大約94萬名男性農業工人中，49.2％是季節性工人；大約25萬名女性農業工人中，90.6％是季節性工人。大量季節性外籍勞務移民的存在，促使智利出臺相關法律法規（如2020年頒布的《移民和外國人法》界定了季節性工人，2022年頒布的第177號法令規定了申請季節性工人許可證的條件等內容）來規範此類移民的入境、工作、出境等活動。
（四）難民政策
2010年，智利出臺專門難民保護的法律即《關於保護難民的規定》（第20430號法律），這項法律的頒布使智利在難民保護方面處於耀眼的國際地位。該法規定了四項核心原則，以確保對難民的保護：一是不推回原則，保證當事人不被推回原籍地；二是不懲罰原則，適用於當事人秘密入境或處於非正常的情形；三是保密原則，保護當事人隱私權；四是不歧視和家庭團聚原則。該法還規定了難民認定的機構——難民認定委員會，該委員會由內政部代表、外交部代表等人員組成，負責向內政部提供諮詢以及必要的資訊，便於內政部做出給予、拒絕、停止、取消或撤銷難民地位的決定。該委員會享有的職權主要包括以下幾項：一是提出接受或拒絕被認可難民的家庭團聚申請；二是提出接受或拒絕移民安置申請；三是向相關公共機構索取其認為適合完成其諮詢任務的資訊；四是協助尋找和實施持久的難民解決方案。
（五）移民承諾政策
移民承諾是智利政府通過國家移民局和勞工局聯合給予那些在包容性、跨文化和非歧視方面表現突出的機構、公司和工會的認可。移民承諾的總體目標是通過在全國各地的機構、公司和工會中推廣智利人和外籍移民工作的良好做法，為建設一個包容、跨文化和非歧視的智利做出貢獻。在智利，遵守移民承諾的組織主要從以下方面開展相關工作：一是擁有負責協調促進包容性、跨文化和非歧視行動的內部機構；二是為員工制定相關培訓和意識計畫；三是制定促進包容性、跨文化和非歧視等內部政策以確保良好的勞工實踐；四是促進外籍移民參與內部機構。
（六）文化移民倡議政策
文化移民倡議是智利根據《移民和外國人法》制定的，該法規定了國家將尋求外國人以多種文化表現形式融入智利社會。智利通過促進跨文化主義，促進外國人和諧融入和參與該國文化生活，承認和尊重不同的文化、語言、傳統、信仰和宗教來實現上述倡議。具體來看，該倡議旨在促進國內或國外藝術家創作的具有跨文化移民方式的藝術或遺產作品在該國範圍內流通。在該倡議下，相關部門制定年度議程，以加強自我管理和與公私機構的合作，從而增強外籍移民和智利人之間的包容性和凝聚力。在該倡議的具體載體中有節日、藝術展覽、文化調解活動、社會歷史研究及出版物等。
（七）移民印章政策
移民印章是智利政府通過國家移民局給予那些根據一定的質量標準並重點關注採取積極行動措施以包容移民和難民的城市的認可。移民印章的目標是建立或加強必要的市政機構，以執行旨在照顧和包容移民和難民人口的計畫、方案或項目。在移民印章政策下，符合要求、希望獲得或重新驗證其移民印章認證的市政當局，必須提交一份報告，由國家移民局技術團隊進行評估。各級市政當局獲得並保留國家移民局頒發的移民印章需要簽署承諾書，遵守以下承諾：一是建立解決移民現實問題的制度框架；二是實施該領域市政人員培訓計畫；三是實施包容性和非歧視性的地方公共政策；四是制定鼓勵合法移民的計畫；五是支持移民社區在公共場合的交往和參與。
四、結束語
當前，移民人數的不斷增加，考驗著智利移民方面的相關公共政策。對於智利來說，移民領域的改革是一個巨大的挑戰和機遇，如何在移民治理和經濟社會發展之間尋找合適的突破點，是一個值得深入思考的命題。
移民政策並非一座孤島，而是要與當前政治、經濟社會發展相契合，決定於、服務于政治、經濟社會發展。在一個社會迅速變遷的時代，移民政策的穩定性會很容易被打破，出現變動不居的現象，這就需要科學、合理進行調整，以適應快速變遷的社會。